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五、重點任務(wù)

（一）優(yōu)化整合——深化“兩規(guī)合一”的規(guī)劃引領(lǐng)

結(jié)合新一輪總規(guī)編制工作，實現(xiàn)區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)層面城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃成果合一，并以“新三線”作為“兩規(guī)合一、多規(guī)融合”的空間管控載體予以鎖定，優(yōu)化全市用地結(jié)構(gòu)，錨固市域空間布局。

1.劃定永久基本農(nóng)田保護紅線，保障城市糧食和生態(tài)安全

鎖定和聚焦上海的糧食、蔬菜生產(chǎn)空間，落實249萬畝永久基本農(nóng)田保護任務(wù)，將布局集中、用途穩(wěn)定、具有良好水利和水土保持設(shè)施的糧田、菜地劃定為永久基本農(nóng)田，實行最嚴(yán)格保護。劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，探索實施保護區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田增加與保護區(qū)外基本農(nóng)田調(diào)整掛鉤的聯(lián)動機制，實現(xiàn)“數(shù)量確保、質(zhì)量可靠、用途穩(wěn)定、集中成片”的基本農(nóng)田保護目標(biāo)。強化永久基本農(nóng)田生態(tài)維護功能，對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，大力調(diào)整減少化肥農(nóng)藥使用量，實施基本農(nóng)田休耕輪作制度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性。

對永久基本農(nóng)田以外的其他農(nóng)用地，積極推進農(nóng)林水復(fù)合利用，提高綜合生態(tài)價值，提升農(nóng)用地生態(tài)休閑、觀光旅游價值。進一步完善設(shè)施農(nóng)用地管理，支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、適度規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。編制完成全市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃，統(tǒng)籌全市養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)全市養(yǎng)殖業(yè)總量減少、布局優(yōu)化、轉(zhuǎn)型提質(zhì)；進一步加大對不規(guī)范和不符合規(guī)劃的養(yǎng)殖場的整治力度，落實整治措施，確保規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)，為“十三五”期間上海整建制建設(shè)國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)奠定規(guī)劃基礎(chǔ)。

2.劃定生態(tài)保護紅線，錨固城市生態(tài)空間

在全面評估全市現(xiàn)狀各類生態(tài)要素基礎(chǔ)上，劃定多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的生態(tài)空間。形成以生態(tài)保育區(qū)、生態(tài)走廊等生態(tài)戰(zhàn)略保障空間為基底，以市域雙環(huán)、生態(tài)間隔帶為錨固，以楔形綠地和大型公園為主體的市域環(huán)形放射狀生態(tài)空間格局，確保耕地、園林地、水面、公共綠地等生態(tài)用地占全市陸域面積達到50%以上。實施生態(tài)空間分級分類管控。將市級層面嚴(yán)格控制和管理的空間劃定為全市生態(tài)保護紅線范圍，并作為禁止建設(shè)區(qū)予以管控，包括一類、二類生態(tài)空間；將城市開發(fā)邊界外除一類、二類生態(tài)空間外的其他重要結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間劃定為三類生態(tài)空間，作為限制建設(shè)區(qū)予以管控，禁止對主導(dǎo)生態(tài)功能產(chǎn)生影響的開發(fā)建設(shè)活動，控制線性工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施和獨立型特殊建設(shè)項目用地；將城市開發(fā)邊界內(nèi)結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間劃定為四類生態(tài)空間，嚴(yán)格保護并提升生態(tài)功能。

加快推進“十三五”造林任務(wù)空間落地，優(yōu)先考慮“十三五”期間全市重點生態(tài)環(huán)境綜合治理地區(qū)和“十三五”重點濱水沿路兩側(cè)各50米的生態(tài)廊道空間，實現(xiàn)2020年森林覆蓋率不低于18%的目標(biāo)?！笆濉逼陂g，繼續(xù)推進首批6個郊野公園的二期建設(shè)，新增啟動7-8個規(guī)劃郊野公園建設(shè)，推進濱水沿路生態(tài)廊道和大型林地建設(shè)。切實保護河道水系，推進水環(huán)境綜合治理，河湖水面率不低于10.1%。

3.劃定城市開發(fā)邊界，優(yōu)化完善城鄉(xiāng)空間格局

在生態(tài)基底硬約束的基礎(chǔ)上劃定城市開發(fā)邊界，確保全市建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?185平方公里以內(nèi)。以“嚴(yán)控總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，突出民生、保障發(fā)展”為導(dǎo)向，合理使用有限的新增建設(shè)用地計劃。40平方公里建設(shè)用地增量空間中，預(yù)留約25平方公里作為市統(tǒng)籌新增建設(shè)用地，優(yōu)先保障三類項目，一是軌道交通、保障性住房等市重大基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)工程；二是由市級部門共同認(rèn)定的市級重大產(chǎn)業(yè)項目；三是特定地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括臨港、長興、化工區(qū)、虹橋商務(wù)區(qū)和國際旅游度假區(qū)等地區(qū)。此外，預(yù)留約15平方公里用于保障區(qū)級市政公益等民生項目建設(shè)。加強立體空間開發(fā)利用的規(guī)劃引導(dǎo)，以軌道交通換乘樞紐、公共活動中心等區(qū)域為重點，強化地上地下開發(fā)聯(lián)動，形成功能適宜、布局合理的地下空間總體結(jié)構(gòu)，積極推進地下空間有效利用。

（二）管護宜耕——強化耕地和基本農(nóng)田保護

深化耕地資源保護，全面樹立空間、質(zhì)量、資源、生態(tài)、景觀“五位一體”耕地綜合保護新理念，確立耕地空間和資源并重的管護方式，推動農(nóng)用地復(fù)合利用水平顯著提升。

1.加強耕地保護責(zé)任落實制度建設(shè)

強化耕地責(zé)任目標(biāo)考核，切實落實政府責(zé)任；完善本市生態(tài)補償機制，加大市級財政對耕地和永久基本農(nóng)田的補償力度，提高區(qū)政府積極性；通過調(diào)整征地補償標(biāo)準(zhǔn)等措施，顯化耕地資源價值，提高占用耕地成本，加大對農(nóng)村地區(qū)資金投入；健全、完善全社會耕地保護共同責(zé)任機制。

2.加強耕地質(zhì)量建設(shè)，提高耕地保護水平

優(yōu)化耕地質(zhì)量等別更新與監(jiān)測工作機制，建立和完善土地整治新增耕地質(zhì)量等別評定制度。做好低效建設(shè)用地減量后復(fù)墾耕地質(zhì)量評價，探索耕地質(zhì)量等別評定成果應(yīng)用路徑。完善耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化監(jiān)測指標(biāo)，按照耕地環(huán)境質(zhì)量實施分類管理，探索土壤修復(fù)和治理新方法。對于耕地的土壤環(huán)境風(fēng)險應(yīng)突出預(yù)防為主，重點聚焦“四旁”（工業(yè)區(qū)、大型市政基礎(chǔ)設(shè)施、骨干河道和交通干道）耕地的土壤環(huán)境風(fēng)險，對耕地面積和范圍進行預(yù)控調(diào)整，優(yōu)先轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地。落實建設(shè)占用耕地耕作層剝離和再利用制度，探索耕地質(zhì)量等級折算，推動耕地保護由數(shù)量保護向數(shù)量、質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變，由空間保護向土壤資源、空間保護并重的內(nèi)涵式保護轉(zhuǎn)變。

3.推進基本農(nóng)田建檔、立冊、入庫

通過建檔、立冊、入庫，實現(xiàn)劃定后的永久基本農(nóng)田落地到戶，明確保護責(zé)任。做好日常管理維護工作，完善“新三線”管控機制，嚴(yán)防永久基本農(nóng)田隨意被建設(shè)占用，確保劃定的永久基本農(nóng)田實現(xiàn)永久保護、永續(xù)利用。

（三）集約高效——強化土地節(jié)約集約利用

在堅持發(fā)揮市場配置資源決定性作用的同時，完善政府引導(dǎo)機制。以資源、效能、機制“三位一體”的土地全生命周期管理體系為依托，全面加強土地市場管理，創(chuàng)新土地復(fù)合利用政策，構(gòu)建緊湊型節(jié)約型用地標(biāo)準(zhǔn)，深化完善具有上海特色的土地節(jié)約集約利用制度體系。

1.全面深化土地全生命周期管理

落實土地全生命周期監(jiān)管。建立全市統(tǒng)一的土地全生命周期管理信息平臺，通過多部門信息共享、動態(tài)監(jiān)測，切實按“誰提出、誰負責(zé)、誰監(jiān)管”的原則，落實合同履約情況監(jiān)管。優(yōu)化提升全覆蓋、全要素、全過程的土地全生命周期管理要求。根據(jù)土地節(jié)約集約利用和城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變要求的明確和深化，以土地出讓合同為平臺，從資源規(guī)模和強度控制、社區(qū)開放共享、生態(tài)環(huán)境改善、智慧綠色城市建設(shè)、城市文化提升等方面，進一步優(yōu)化全生命周期管理要求。

2.進一步推進土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

完善優(yōu)化土地儲備機制，增強土地市場政府調(diào)控能力。以實施土地全生命周期管理為抓手，進一步優(yōu)化土地和住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。在增加商品住房用地供應(yīng)規(guī)模的同時，明確商品住房用地的中小套型住房比例和商品住宅物業(yè)持有要求，進一步增加中小套型商品住房供應(yīng)比例，促進購租并舉的住房體系建設(shè)；鼓勵開發(fā)企業(yè)持有部分商業(yè)辦公物業(yè)用于持續(xù)經(jīng)營，促進建筑品質(zhì)和運營管理水平的提升，引導(dǎo)開發(fā)企業(yè)成為城市共建、共治、共享的責(zé)任主體。同時，加強土地出讓規(guī)劃評估工作，結(jié)合經(jīng)營性用地供應(yīng)逐步完善公共開放空間、公益性配套服務(wù)設(shè)施，增強城市活力，構(gòu)建15分鐘社區(qū)生活圈。

3.推進土地復(fù)合利用和立體開發(fā)

在自貿(mào)試驗區(qū)開展綜合用地規(guī)劃和土地管理試點的基礎(chǔ)上，全面推開全市土地復(fù)合利用，建立彈性、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的土地復(fù)合利用理念，促進本市“四新”經(jīng)濟發(fā)展，完善區(qū)域功能和配套設(shè)施，推進產(chǎn)城融合發(fā)展和城市有機更新。進一步鼓勵綜合開發(fā)利用地下空間，繼續(xù)全面實施經(jīng)營性地下建設(shè)用地使用權(quán)有償使用制度，引導(dǎo)綜合開發(fā)利用地下空間建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施。大力推進軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)，建立符合上海發(fā)展實際的軌道交通場站及周邊地區(qū)綜合開發(fā)利用模式。

4.建立節(jié)約緊湊建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)

按照“規(guī)土融合、土地復(fù)合、產(chǎn)城融合”的原則，完善覆蓋城鄉(xiāng)和各類產(chǎn)（行）業(yè)的上海建設(shè)用地節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)體系，進一步發(fā)揮建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)劃編制、用地預(yù)審和土地利用管理中的控制引導(dǎo)作用。同時，形成用地標(biāo)準(zhǔn)實施評估、定期更新工作機制。

（四）挖潛活力——推進城市有機更新

以存量建設(shè)用地作為城市發(fā)展空間的主要來源，在城市建成區(qū)，通過城市有機更新，不斷促進功能完善、環(huán)境改善、品質(zhì)提升，積極探索漸進式、可持續(xù)的有機更新模式，更新規(guī)模不少于50平方公里。重點結(jié)合中心城“多心、開敞”布局優(yōu)化導(dǎo)向，推進桃浦地區(qū)、三林地區(qū)、吳淞地區(qū)、南大地區(qū)、高化地區(qū)、吳涇地區(qū)等重點轉(zhuǎn)型地區(qū)的功能更新和調(diào)整升級。

1.創(chuàng)新“四個一”的城市更新推進機制

制定一套完善的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。根據(jù)《上海市城市更新實施辦法》，制定印發(fā)《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》等配套文件。探索一套成熟的工作機制。研究城市更新工作中市級部門、區(qū)級部門、市場主體、技術(shù)支持團體“四位一體”相互協(xié)作的工作機制。創(chuàng)新一批有效的實施政策。以規(guī)劃土地政策創(chuàng)新推進政策資源整合，加強土地、財政、稅收等城市有機更新多元政策機制銜接，實現(xiàn)多策并舉。規(guī)劃和土地管理率先結(jié)合更新需求，針對不同地區(qū)、不同情形，制定適度的規(guī)劃土地鼓勵政策，激發(fā)市場動力，切實保障項目操作落地。推廣一批具有示范意義的更新試點案例。以更新試點項目為基礎(chǔ)，市、區(qū)聯(lián)動，共同探索，形成一批具有示范作用的優(yōu)秀更新實施案例，以點帶面，在更大范圍內(nèi)推廣借鑒運用，全面推進城市更新工作。

2.積極推動“四大行動計劃”

分別針對社區(qū)服務(wù)、創(chuàng)新經(jīng)濟、歷史傳承、慢行生活等市民關(guān)注焦點和城市功能短板，以項目為依托，由市、區(qū)兩級共同推進共享社區(qū)計劃、創(chuàng)新園區(qū)計劃、魅力風(fēng)貌計劃和休閑網(wǎng)絡(luò)計劃等城市更新“四大行動計劃”實施?！笆濉逼陂g，積極推動城市更新進入全口徑、全市域、全社會參與的工作階段，把城市更新理念有機融入規(guī)劃管理、土地管理和其他城市管理等各個層面。

（五）提質(zhì)增效——實施低效建設(shè)用地減量化與土地整治

重點聚焦低效工業(yè)倉儲用地和農(nóng)村宅基地，作為“十三五”期間土地資源利用和轉(zhuǎn)型的主要對象。創(chuàng)新土地整治模式，以郊野單元規(guī)劃為統(tǒng)籌平臺，發(fā)揮農(nóng)地綜合效益，引導(dǎo)郊野地區(qū)有序、內(nèi)生發(fā)展。穩(wěn)步推進農(nóng)村土地整治和灘涂圍墾工作，預(yù)計實現(xiàn)補充耕地總量10萬畝。

1.推進工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級，促進低效工業(yè)用地減量化

到2020年，全市工業(yè)用地總規(guī)?？刂圃?50平方公里左右（占建設(shè)用地17%左右）。優(yōu)化“104”工業(yè)區(qū)塊、“195”區(qū)域和“198”區(qū)域工業(yè)發(fā)展空間轉(zhuǎn)型升級路徑和差別化管理策略。在新增工業(yè)用地供應(yīng)和存量工業(yè)用地盤活過程中，開展對土壤和地下水地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和評估，強化合理利用土地約束機制，確保土地資源綠色、可持續(xù)利用。

“104”工業(yè)區(qū)塊，以空間優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、績效提高和能級提升為主，著力構(gòu)建戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、先進制造業(yè)支撐、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)協(xié)同的新型工業(yè)體系，鞏固提升工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，增強城市綜合功能。“195”區(qū)域，推進存量工業(yè)用地整體轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型方向以研發(fā)用地、住宅用地、公共服務(wù)用地和公共綠地為主，或開展零星開發(fā)試點工作，促進存量工業(yè)用地盤活利用。建立和完善低效工業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，進行全面調(diào)查和分類評價，推進低效用地的再開發(fā)利用?！?98”區(qū)域，大力推進現(xiàn)狀低效工業(yè)用地減量化。到2020年，減量40平方公里，優(yōu)先考慮二級水源保護區(qū)、生態(tài)廊道和永久基本農(nóng)田內(nèi)的工業(yè)用地；通過土地節(jié)約集約利用評價，對“三高一低”（高耗能、高污染、高危險、低效益）工業(yè)用地進行減量，減量化后的土地根據(jù)水土質(zhì)量情況作為生態(tài)用地或耕地。

2.有序推進農(nóng)村宅基地撤并退出，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局

根據(jù)各區(qū)村莊布點規(guī)劃，編制農(nóng)民集中居住專項規(guī)劃，有序推進村莊撤并，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民進城進鎮(zhèn)集中居住。穩(wěn)妥推進農(nóng)村宅基地減量，重點聚焦“三高”沿線、生態(tài)敏感地區(qū)、水源保護區(qū)、環(huán)境整治地區(qū)以及純農(nóng)地區(qū)的宅基地。對于位于純農(nóng)地區(qū)10戶以下自然村的宅基地，按照農(nóng)民意愿，有序推進農(nóng)民集中居住。

3.創(chuàng)新土地整治模式，發(fā)揮農(nóng)地綜合效益

推進低效建設(shè)用地減量化和農(nóng)用地集中連片整治，完善土地整治管理，形成政府主導(dǎo)、多方參與的土地整治資金保障體系和產(chǎn)業(yè)化土地整治模式，建立健全行業(yè)管理基本制度。開展郊野公園建設(shè)，按照“宜耕則耕、宜林則林”的原則，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與觀光、休閑、旅游功能相結(jié)合，進一步拓展城市休閑游憩空間。結(jié)合郊野公園建設(shè)、灘涂造地和生態(tài)造林消納無害渣土物質(zhì)，同時加大渣土資源化利用力度，減少渣土處置量。

加大市級整治資金投入力度，在基本農(nóng)田保護區(qū)、經(jīng)濟薄弱村等重點地區(qū)，安排示范性的市級土地綜合整治項目。結(jié)合“198”區(qū)域減量化、基本農(nóng)田保護、水源保護區(qū)治理、郊野公園建設(shè)和重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合整治，推進土地綜合整治項目實施，預(yù)計新增耕地7-10萬畝。推進灘涂圍墾成陸土地開發(fā)，預(yù)計新增耕地3-4萬畝。通過市、區(qū)兩級的土地整治工作，確保滿足本市新增建設(shè)用地的耕地占補平衡需求。